Άρθρο του Γρηγορίου Κανακάρη,
Δικηγόρου Αθηνών
από την Λυκοποριά Ευρωστίνης
Η ιστορία μας έχει διδάξει ότι κάθε προσπάθεια αλλαγής του υφιστάμενου συστήματος κεντρικής και τοπικής διοίκησης, προκαλεί αντιδράσεις τόσο από την πολιτική και επιστημονική κοινότητα, όσο και από τον λαό. Οι αντίθετες απόψεις καθώς και η αποσαφήνιση
των περιορισμών που εμφανίζει το εκάστοτε νέο εγχείρημα, όχι μόνο δεν αναιρούν την όποια προστιθέμενη αξία του τελευταίου, αλλά συμβάλλουν και στην κατανόηση των αδυναμιών της επιχειρούμενης αλλαγής στο διοικητικό σύστημα της χώρας. Από τη συγκεκριμένη τάξη πραγμάτων δεν ήταν δυνατό να διαφύγει ο «Καλλικράτης». Πληθώρα συζητήσεων, αντιτιθέμενων απόψεων και σχολίων ακούστηκαν, ρίχνοντας άπλετο φως στα σημεία που το σχέδιο διοικητικής αναδιάρθρωσης χωλαίνει. Από εδώ και πέρα, όμως, αρχίζει το δύσκολο κομμάτι της όλης διαδικασίας, αφού η ψήφιση του Καλλικράτη είναι πια γεγονός, και έχει ως αποτέλεσμα την μετατροπή του πολυσυζητημένου σχεδίου σε μια πραγματικότητα, εντός της οποίας καλούνται να συνεργαστούν τα κυβερνητικά όργανα και με τους πολίτες, ώστε να λειτουργήσει αποτελεσματικά ο κρατικός μηχανισμός.
Το ζητούμενο, λοιπόν, στην παρούσα φάση είναι να εστιάσουμε στα θετικά του «Καλλικράτη», και έπειτα βάσει αυτών να προχωρήσουμε στις αναγκαίες μεταβολές που θα επιτρέψουν την αύξηση του βαθμού αποτελεσματικότητας του υπό εφαρμογή συστήματος. Δεν έχει νόημα να υποσκάπτουμε τη νέα διοικητική δομή, διότι έτσι καταδικάζουμε το νέο σύστημα σε αποτυχία χωρίς καν να έχουμε προσπαθήσει να προσεγγίσουμε εκείνες τις συστημικές πτυχές που προωθούν τις διαρθρωτικές αλλαγές που χρειάζεται η κρατική οργάνωση σε επίπεδο δημόσιας διοίκησης. Αρκεί να δούμε τα πράγματα αποστασιοποιημένοι από προσωπικά συμφέροντα και επιδιώξεις, για να αναδειχθούν τα σημεία τα οποία θα αποτελέσουν τη βάση μιας νέας αυτοδιοικητικής δομής, που θα έχει ουσιαστικά αποκεντρωμένο χαρακτήρα και θα στηρίζεται στη διαφάνεια.
Ξεκινώντας από την αναπτυξιακή προοπτική του νέου συστήματος, είναι σημαντικό να πούμε ότι ο «Καλλικράτης» εμφανίζει μια νέα δυναμική σε σχέση με παλαιότερα συστήματα δημόσιας διοίκησης που εφαρμόσθηκαν στον ελληνικό χώρο. Και αυτό γιατί επιδιώκεται μια αναδιανομή αρμοδιοτήτων που στοχεύει σε μια -ομολογουμένως μερική- «αποκέντρωση της ανάπτυξης». Με άλλα λόγια, ο αναπτυξιακός σχεδιασμός για το περιφερειακό επίπεδο, εντάσσεται στις αρμοδιότητες των Περιφερειών, οι οποίες σε σχέση με το κεντρικό επίπεδο διοίκησης, έχουν πιο σαφή εικόνα και πλήρη γνώση για τις ιδιαίτερες αναπτυξιακές ανάγκες του χώρου εντός της δικαιοδοσίας τους. Με το ίδιο σκεπτικό, τομείς όπως η δημόσια υγεία και η κατασκευή έργων, περνούν στις Περιφέρειες. Εκτός τούτου, η νέα δομή χαρακτηρίζεται και από έναν αριθμητικό περιορισμό των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) σε συνδυασμό με τη μεταφορά νέων αρμοδιοτήτων προς αυτούς.
Χωρίς καμία πρόθεση να επισκιαστεί η μεταφορά ορισμένων αρμοδιοτήτων από το κέντρο προς τις αυτοδιοικητικές μονάδες, την οποία προωθεί ο «Καλλικράτης», η νέα διοικητική δομή δεν φαίνεται να ενσωματώνει την αρχή της επικουρικότητας, η οποία αποτελεί τον πυλώνα πολλών επιτυχημένων συστημάτων δημόσιας διοίκησης, όπως του ελβετικού.
Και αυτό γιατί οι συντάκτες του «Καλλικράτη» ξεκινούν από εντελώς διαφορετική βάση, δίδοντας μέρος των αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης στην αυτοδιοίκηση. Το σημείο εκκίνησης, όμως, της επικουρικότητας, όπως αυτή ενσωματώνεται στο ελβετικό σύστημα αυτοδιοίκησης, διαφέρει από αυτό της «ελληνικής προσέγγισης», καθώς η αυτοδιοίκηση είναι αυτή που έχει τις αρμοδιότητες και τις εξουσίες επίλυσης των όποιων προβλημάτων, παραχωρώντας στο κέντρο μόνο όσες αρμοδιότητες δεν μπορούν να αναληφθούν αποτελεσματικά στο τοπικό επίπεδο.
Πρόκειται, δηλαδή, για μια προσέγγιση “bottom up”, όπου η εξουσία βρίσκεται στο χαμηλότερο επίπεδο διοίκησης που βρίσκεται εγγύτερα στον πολίτη και στις ανάγκες του, και περνά στο υψηλότερο επίπεδο, εφόσον η πρακτική δείξει αδυναμία εκπλήρωσης καθηκόντων στο πρώτο επίπεδο.
Το γεγονός, επίσης, ότι μειώθηκε αριθμός των δήμων στη νέα αυτοδιοικητική δομή μπορεί να προσέκρουσε στα προσωπικά συμφέροντα ορισμένων, αλλά «αποσυμφόρησε» τόσο οικονομικά όσο και λειτουργικά το κατά πολύ επιβαρημένο εθνικό σύστημα δημόσιας διοίκησης. Από οικονομικής απόψεως, είναι κάτι περισσότερο από εμφανές ότι το νέο σύστημα δημόσιας διοίκησης είναι σχεδιασμένο με τρόπο που να εξασφαλίζει μια πιο ορθολογική διαχείριση των διαθέσιμων χρηματικών πόρων. Αυτό επιδιώκεται μέσω της ανάπτυξης μηχανισμών προληπτικού ελέγχου των δαπανών των ΟΤΑ και των Περιφερειών, ώστε να υπάρχει μια δικλείδα ασφαλείας σε περιπτώσεις οικονομικών ατασθαλιών και αλόγιστης οικονομικής σπατάλης από τους εν λόγω θεσμούς. Το Ελεγκτικό Συνέδριο τίθεται αρμόδιο να διεξάγει προσυμβατικό έλεγχο σε περισσότερες –σε σχέση με το παρελθόν- από τις συμβάσεις που συνάπτουν οι δήμοι, οι περιφέρειες, τα νομικά τους πρόσωπα και οι επιχειρήσεις τους, καθώς το χρηματικό όριο πάνω από το οποίο οι συμβάσεις θα υπόκεινται σε έλεγχο είναι τα 100.000€ και όχι τα 1.000.000€ .
Ένα σημαντικό πλεονέκτημα του νέου συστήματος είναι η πρόβλεψη αυστηρών κριτηρίων τόσο για τη δανειοδότηση των ΟΤΑ, όσο και για τη δημοσιονομική εξυγίανση των πιο χρεωμένων από αυτούς. Πιο συγκεκριμένα, για να λάβει ένας δήμος δάνειο θα πρέπει το ετήσιο κόστος εξυπηρέτησης της δημόσιας πίστης του να μην υπερβαίνει το 20% των ετήσιων τακτικών εσόδων του, ενώ παράλληλα απαιτείται το συνολικό χρέος του δήμου να μην υπερβαίνει το ποσοστό των συνολικών εσόδων του που θα καθορίσει ο Υπουργός Εσωτερικών με απόφασή του. Περί της εξυγίανσης των υπερχρεωμένων δήμων, προβλέπεται η εφαρμογή ενός ειδικού προγράμματος που προωθεί την αποπληρωμή των χρεών του εκάστοτε υπερχρεωμένου δήμου, συστήνοντας έναν ειδικό λογαριασμό. Το ειδικό αυτό πρόγραμμα θέτει όρια στη δυνατότητα δανεισμού του υπερχρεωμένου δήμου, περιορίζει τον αριθμό των προσλήψεων και τη χρηματοδότηση των επενδύσεων από αυτόν.
Αν και η οικονομική πλευρά του ζητήματος θεωρείται από πολλούς ως η κρισιμότερη, διότι οι χρηματικές δαπάνες που δημιουργούσε το μέχρι πρότινος σύστημα ήταν υπέρογκες και δεν μεταφράζονταν σε αναβαθμισμένες υπηρεσίες, δεν θα πρέπει να αγνοήσουμε και τις λειτουργικές προεκτάσεις του θέματος οι οποίες συνιστούν τον πυρήνα του νέου συστήματος. Πιο συγκεκριμένα, η αριθμητική μείωση των δήμων αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για τη δημιουργία λιγότερων και μεγαλύτερων αυτοδιοικητικών οργανισμών, η στελέχωση και λειτουργία των οποίων θα μπορεί να ελέγχεται, ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι ακολουθούμενες διαδικασίες είναι καθόλα νόμιμες. Η εν λόγω μεταβολή στη δομή της τοπικής αυτοδιοίκησης αποσκοπεί στην διαμόρφωση περισσότερο διαφανών αυτοδιοικητικών σχημάτων που θα μπορούν να διαχειρίζονται εξ ολοκλήρου και αποτελεσματικά τις τοπικές υποθέσεις. Προς αυτήν την κατεύθυνση συνηγορεί και η μεταβίβαση στους δήμους μιας σειράς αρμοδιοτήτων που σχετίζονται με τοπικά θέματα και που η άσκησή τους είναι πιο αποδοτική όταν γίνεται στο τοπικό επίπεδο, διευκολύνοντας έτσι την εξυπηρέτηση του πολίτη.
Η συνταγή της διαφάνειας και του λαϊκού ελέγχου ακολουθείται εδώ και χρόνια από το ομολογουμένως επιτυχημένο στο τομέα της δημόσιας διοίκησης ελβετικό σύστημα. Ο στόχος του περιορισμού της διαφθοράς επιτυγχάνεται είτε με τον περιορισμό της πολιτικής εξουσίας σε διάρκεια και βαθμό επιρροής, είτε με την ανάπτυξη ισχυρών μηχανισμών ελέγχου, εποπτείας και διαβούλευσης. Αναφορικά με την πρώτη επιλογή, προβλέπεται στο ελβετικό σύστημα δημόσιας διοίκησης η μονοετής θητεία του Προέδρου της Συνομοσπονδίας, διασφαλίζοντας έτσι την εκ περιτροπής ανάληψη των προεδρικών αρμοδιοτήτων από επτά υπουργούς και όχι από ένα μόνο πρόσωπο, το οποίο θα μπορούσε εύκολα να καταχραστεί της εξουσίας που του ανατίθεται για μεγάλο χρονικό διάστημα. Όσον αφορά στη δεύτερη επιλογή, το ελβετικό σύστημα προσφέρει πολλά παραδείγματα επιτυχημένων δημοτικών αρχών, όπου τις θέσεις εξουσίας κατέχουν τα ίδια πρόσωπα για μεγάλη διάρκεια. Η επιτυχία των εν λόγω δημοτικών αρχών βρίσκεται στην εγγύτητά τους στους πολίτες και την κοινωνία. Αποδεικνύεται, λοιπόν, ότι δεν χρειάζεται να μειώσεις τη θητεία των εχόντων εξουσία για να αποφύγεις τη διαφθορά. Αρκεί να διασφαλίσεις ότι οι φορείς εξουσίας τίθενται υπό τον έλεγχο, την εποπτεία και τη διαβούλευση των πολιτών. Με τον τρόπο αυτό, όχι μόνο αποτρέπεις τους δημάρχους να καταχραστούν την εξουσία, αλλά τους προτρέπεις να γίνονται όλο πιο εφευρετικοί στην επίλυση των προβλημάτων της περιοχής δικαιοδοσίας τους, προκειμένου να κερδίσουν την εμπιστοσύνη και την αποδοχή των πολιτών.
Το νέο σύστημα που προωθείται με τον «Καλλικράτη» κάνει ένα βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση, παρέχοντας χώρο για την ανάπτυξη θεσμών που στόχο έχουν τη διασφάλιση της καλής λειτουργίας του συστήματος με όρους αποτελεσματικότητας, διαφάνειας, συμμετοχής της κοινωνίας και εξυπηρέτησης του πολίτη. Οι θεσμοί αυτοί (Συμπαραστάτης, Επιτροπή Διαβούλευσης, Δημοτικά e-ΚΕΠ κ.α.), μπορεί από κάποιους να θεωρούνται «ανούσια πολυτέλεια» σε ένα σύστημα διοίκησης που πάσχει από χρόνιες πρακτικές διαφθοράς, κακοδιοίκησης και γραφειοκρατίας, αλλά η λειτουργία τους στο πλαίσιο της νέας διοικητικής δομής δεν παύει να συμβάλλει στην όλη προσπάθεια ανάπτυξης ενός συστήματος δημόσιας διοίκησης που θα είναι κοντά στον πολίτη και το οποίο δεν θα εξυπηρετεί τα συμφέροντα των εχόντων διοικητικά και πολιτικά αξιώματα.
Πιο συγκεκριμένα, ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης είναι ένας νέος θεσμός που τίθεται δίπλα στον πολίτη, επιλαμβανόμενος τις καταγγελίες δημοτών και επιχειρήσεων, που σχετίζονται με κακοδιοίκηση από την πλευρά των δημοτικών υπηρεσιών. Αναφορικά με την Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης, συνιστά ένα γνωμοδοτικό όργανο που απαρτίζεται αποκλειστικά από εκπροσώπους φορέων της τοπικής κοινωνίας. Η σύνθεση του εν λόγω οργάνου διασφαλίζει ότι η τοπική κοινωνία θα συμμετέχει ενεργά στις διαδικασίες έγκρισης των δημοτικών προγραμμάτων και επίλυσης των διαφόρων τοπικών προβλημάτων που ανακύπτουν. Μέσω της Δημοτικής Επιτροπής Διαβούλευσης, δίδεται η δυνατότητα η τοπική κοινωνία να γνωμοδοτεί, να διατυπώνει τις παρατηρήσεις της και να διαβουλεύεται επί μιας σειράς θεμάτων που έχουν άμεση σχέση με τη βιώσιμη ανάπτυξη του τόπου. Τέλος, στη νέα διοικητική δομή θα προβλέπονται ορισμένοι εξελιγμένοι θεσμοί, που εγγυώνται σε όλους την πρόσβαση στις δημοτικές υπηρεσίες. Ένα τέτοιος θεσμός είναι το ειδικό αυτοτελές γραφείο του δήμου για την παροχή διοικητικής βοήθειας σε άτομα με αδυναμία πρόσβασης στις αρμόδιες διοικητικές υπηρεσίες.
Κλείνοντας, είναι σημαντικό να επισημάνουμε ότι η προσέγγιση του νέου συστήματος με καλή πίστη δεν σημαίνει απαραίτητα και αποδοχή του ως έχει. Ουσιαστικά, μαρτυρά τη διάθεση ενός λαού να δοκιμάσει μια νέα δομή, να αξιολογήσει τη δυναμική και τους περιορισμούς αυτής, και έπειτα να προχωρήσει σε εκείνες τις αλλαγές που θα μεταβάλλουν το «θολό» σκηνικό της δημόσιας διοίκησης σε ένα οργανωμένο και αποτελεσματικό σύστημα διοίκησης σε κεντρικό και τοπικό επίπεδο.
